Характерной особенностью российского избирательного законодательства является наличие Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Формально этот закон носит рамочный характер, то есть устанавливает рамки для специальных законов о выборах, в том числе для региональных законов. Фактически он определяет большую часть правил и процедур, которые должны действовать на любых выборах.
Нередко высказывается мнение, согласно которому федеральный законодатель не оставил региональному возможностей для самостоятельного регулирования в области выборов.
На самом деле это не так. Хотя по части процедур и некоторых иных правил федеральный законодатель жестко закрепил единые для всех регионов нормы, он оставил региональным законодателям возможность довольно существенного регулирования в области избирательных систем (в узком значении этого понятия) и в области финансирования избирательных кампаний.
В данной статье мы обсудим, регулирование каких норм осталось за региональным законодателем и как региональные законодатели используют эти возможности.
Регулирование выборов глав регионов
В 2012 году после семилетнего перерыва в Российской Федерации были восстановлены выборы глав регионов. Главной особенностью этих выборов после их восстановления стал так называемый муниципальный фильтр: кандидат для регистрации должен собрать подписи определенного числа муниципальных депутатов (а также выборных глав муниципальных образований там, где они сохранились); при этом отдельно требуется собрать определенное число подписей депутатов (и выборных глав) муниципальных образований верхнего уровня (городские округа и муниципальные районы).
Федеральный закон установил только рамки для таких требований – как для общего числа подписей, так и для числа подписей депутатов верхнего уровня требования могут быть от 5 до 10% от числа депутатов. В этих рамках регионы и формируют свои нормы. И, как показал опыт, они используют практически всю линейку, не утруждаясь при этом публично объявлять обоснования для своих решений.
Всего с 2012 по 2022 год прошли 166 кампаний (если считать за одну кампанию основные и повторные выборы губернатора Приморского края 2018 года). Из них размер фильтра для общего числа подписей в 37 случаях составлял 5%, в 12 – 6%, в 57 – 7%, в двух случаях (оба – Свердловская область) – 7,9%, в 23 случаях – 8%, в 10 – 9% и в 25 – 10%. Размер фильтра для числа подписей депутатов верхнего уровня чаще всего совпадал с размером фильтра для общего числа подписей (параметры законов о выборах глав регионов 2012 – 2018 годов собраны в книге: Кынев А.В. Губернаторы в России: между выборами и назначениями. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2020. С. 772–793.).
При этом анализ показывает, что даже 5% – это слишком жесткая норма: такого числа депутатов нет ни у одной партии, кроме «Единой России» (и в некоторых регионах у КПРФ). В дополнение к этому федеральный закон требует, чтобы подписи депутатов муниципальных образований верхнего уровня охватывали не менее трех четвертей таких муниципальных образований, плюс депутат может поддержать своей подписью только одного кандидата, и это лишает оппозиционные партии возможности самостоятельно собрать необходимое число подписей. Практически преодоление муниципального фильтра возможно только при содействии регионального отделения «Единой России», тесно связанного с региональной администрацией. И по сути это означает, что глава региона, участвующий в выборах в качестве кандидата (а за 11 лет не было ни одного случая, когда глава или врио главы не участвовал бы в выборах), имеет возможность подбирать себе конкурентов.
Такая система неоднократно критиковалась не только оппозиционными партиями, но и председателем ЦИК России Э.А. Памфиловой. Партии и Памфилова выступали с инициативой смягчения муниципального фильтра, но безуспешно. В 2019 году Памфилова обращалась непосредственно к региональным законодателям с просьбой снизить размер фильтра до минимальных 5%, но и это обращение не имело успеха. И в целом случаи снижения размера фильтра (не только до 5%, но и до более высоких значений) все эти годы были единичны.
Еще одна важная возможность, оставленная региональным законодателям – допускать или не допускать самовыдвижение. При этом самовыдвиженцу необходимо преодолеть одновременно два фильтра – муниципальный (то есть сбор подписей депутатов) и еще сбор подписей избирателей. И даже при таких практически невыполнимых для кандидата, не поддерживаемого административным ресурсом, требованиях, большинство регионов самовыдвижение не разрешило.
Первоначально (в 2012 – 2018 годах) оно было разрешено только в пяти регионах – Москве, Кемеровской, Кировской, Омской и Тульской областях. Шестым регионом осенью 2018 года – для повторных выборов – стал Приморский край. В 2019 году добавились еще семь регионов – Забайкальский край, Астраханская, Курганская, Мурманская, Сахалинская, Челябинская области и Санкт-Петербург; в 2020 году – еще пять регионов (Республика Коми, Чувашская Республика, Камчатский край, Пермский край, Иркутская область), в 2022 году – еще два региона (Республика Марий Эл и Ярославская область). Таким образом, всего самовыдвижение допускается только в 20 регионах. При этом, за редчайшими исключениями, возможность самовыдвижения вносилась в региональный закон тогда, когда глава или врио главы намеревался идти на выборы самовыдвиженцем.
Регулирование избирательной системы для выборов региональных парламентов
До 2002 года федеральный законодатель оставлял региональному практически полную свободу в выборе избирательных систем. Но это не способствовало разнообразию: в большинстве регионов использовалась мажоритарная система относительного большинства (плюральная система) в одномандатных округах. Более того, к третьему циклу (1999 – 2003 годы) разнообразие в основном уменьшилось – плюральная система в одномандатных округах стала явно доминировать (Голосов Г.В. Российская партийная система и региональная политика, 1993–2003. СПб: Европ. ун-т в Санкт-Петербурге, 2006. 300 с.). Смешанная система за период 1993 – 2002 годов использовалась только в девяти регионах, из них в шести однократно, и при этом в большинстве случаев мажоритарная составляющая преобладала (Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е. Пропорциональная избирательная система в России: история, современное состояние, перспективы. М.: Аспект Пресс, 2005. 333 с.).
В 2002 году федеральный закон обязал избирать не менее половины состава регионального парламента по пропорциональной системе. В 2003 – 2006 годах все регионы использовали смешанную несвязанную (параллельную) систему, и в большинстве случаев соотношение мажоритарной и пропорциональной компонент было равным.
В марте 2007 года впервые три региона провели выборы полностью по пропорциональной системе. И в период с марта 2007 по март 2010 года по такой системе прошли выборы в 11 регионах (республики Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкарская, Калмыкия, Чечня, Амурская, Калужская, Московская, Тульская области, Санкт-Петербург и Ненецкий АО). Уже в 2011 году начался процесс перехода от пропорциональной системы к параллельной, и в течение пяти лет от полностью пропорциональной системы отказались все четыре области, Санкт-Петербург и Ненецкий АО. Правда, в 2014 году на полностью пропорциональную систему перешла Карачаево-Черкесская Республика, а в 2017 году – Республика Северная Осетия – Алания. Таким образом, полностью пропорциональная система теперь действует только в семи республиках Кавказа и Предкавказья (Кынев А. Выборы парламентов российских регионов 2003–2009: Первый цикл внедрения пропорциональной избирательной системы. М.: Центр «Панорама», 2009. 516 с.; Кынев А. Выборы региональных парламентов в России 2009–2013: От партизации к персонализации. М.: Центр «Панорама», 2014. 728 с.; Кынев А. Выборы региональных парламентов в России 2014–2020: Новая департизация и Управляемая партийность 2.0. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2021. 1216 с.).
В конце 2013 года был принят федеральный закон, снизивший обязательную пропорциональную часть с половины до четверти; исключение было сделано для городов федерального значения – им было разрешено совсем отказаться от пропорциональной составляющей. Этим разрешением в период 2014 – 2018 годов реально воспользовалась только Москва, вернувшаяся к полностью мажоритарной системе, кроме того, два региона сократили пропорциональную часть всего на единицу.
Ситуация изменилась после того, как в 2018 году на фоне пенсионной реформы стало заметно снижение популярности «партии власти». В 2019 году в четырех регионах пропорциональная составляющая была заметно снижена – в трех из них «Единая Россия» от этого выиграла, а в Хабаровском крае, наоборот, проиграла – здесь бенефициаром изменений стала ЛДПР, превратившаяся в «краевую партию власти». За период 2020 – 2022 годов пропорциональная составляющая была снижена еще в 11 регионах.
В 2022 году был принят федеральный закон, полностью отменивший требование об использовании на региональных выборах пропорциональной системы. Но в 2022 году этой возможностью еще ни в одном регионе не воспользовались.
Отдельные параметры пропорциональной избирательной системы на выборах региональных парламентов
Важное значение имеет ряд параметров пропорциональной системы. Это заградительный барьер, методика распределения мандатов и тип списка.
Первоначально федеральный закон никак не ограничивал величину заградительного барьера. Был один случай, когда барьер был установлен на уровне 25% – Корякский автономный округ в 1996 году. В двух других автономных округах барьера вообще не было.
Когда использование пропорциональной системы стало обязательным на региональных выборах, в большинстве регионов по примеру выборов в Государственную Думу установили 5-процентный барьер. Но небольшая часть регионов установила барьер на уровне 3 или 4%, а другая часть – на уровне 6 или 7%. Лишь 5 регионов сделали барьер выше – Пермская область (7,5%), Вологодская область (8%), республики Дагестан и Калмыкия, а также Москва (10%).
В 2005 году федеральный закон ограничил заградительный барьер 7%. Это заставило упомянутые выше регионы снизить барьер (в Пермском крае и Дагестане выборы прошли позже уже с 7-процентным барьером, в Вологодской области и Калмыкии выборы прошли еще в 2003 году, а Москва успела провести в 2005 году выборы с 10-процентным барьером), но одновременно в регионах опять-таки по примеру выборов в Государственную Думу стали повышать барьер до 7%, и вскоре почти повсеместно барьер был поднят до 7%, а 5-процентный барьер стал редкостью.
В 2010 году по инициативе президента Д.А. Медведева был принят федеральный закон, обязавший предоставлять партиям, набравшим более 5%, не менее одного мандата. В большинстве регионов вместо более простого решения – снизить барьер до 5% – была по аналогии с выборами в Государственную Думу принята сложная конструкция, при которой партиям, набравшим более 5, но менее 7%, давался один мандат, а остальные мандаты распределялись пропорционально голосам между партиями, преодолевшими 7-процентный барьер. В регионах с небольшим числом депутатов эта конструкция на практике давала результат, не отличавшийся от того, который был бы при 5-процентном барьере. Но в регионах с большим числом депутатов (например, в Дагестане) она приводила к существенному искажению пропорциональности в распределении мандатов.
Наконец, в 2014 году максимально допустимая величина барьера была снижена федеральным законом до 5%, и после этого всякая региональная специфика в данном вопросе исчезла: во всех регионах барьер стал 5-процентым.
Что касается методики распределения мандатов (подробно о методах распределения мандатов можно прочитать в книге: Любарев А.Е. Избирательные системы: российский и мировой опыт. М.: РОО «Либеральная миссия»; Новое литературное обозрение, 2016. С. 244–312.), то первоначально регионы использовали такую же методику, как и на выборах в Государственную Думу (метод Хэйра-Нимейера, или метод наибольших остатков). Это метод прост, понятен и при этом обеспечивает наилучшее приближение к пропорциональности. Исключением была лишь Калмыкия, которая в 2003 году использовала метод делителей д’Ондта. Однако, с 2007 года началось внедрение на региональных выборах менее простых и понятных методов делителей. При этом ни один регион не попробовал распространенный в Европе и весьма справедливый метод Сент-Лагю. Предпочтение первоначально было отдано самому несправедливому методу делителей Империали, который дает заметные преимущества партии-лидеру и по сути не является методом пропорционального распределения мандатов. Этот метод с 2007 года использовался более чем в 20 регионах.
Применение метода делителей Империали может приводить к тому, что партии, преодолевшей заградительный барьер, не достанется ни одного мандата. Но такой результат с 2010 года входит в противоречие с требованием федерального закона. Поэтому региональные законодатели, предусмотревшие метод Империали, должны еще сделать коррекцию методики на этот случай. Анализ показал, что при этом используются пять различных методов коррекции, которые могут приводить к разным результатам. В одних случаях распределение мандатов становится более приближенным к пропорциональности, в других еще больше отдаляется (Любарев А.Е. Распределение мандатов между партийными списками на региональных выборах в России // Политическая наука. 2019. № 1. С. 165–185. DOI: 10.31249/poln/2019.01.09).
В том же 2007 году в Тюменской области был изобретен новый метод, который мы стали называть тюменским. Этот метод заключается в том, что сначала всем партиям, допущенным к распределению мандатов, передается по одному мандату, а затем оставшиеся мандаты распределяются по методу делителей Империали. По своим результатам этот метод чаще всего совпадает с методом д’Ондта. Он также дает преимущества чаще всего (но не всегда) партии-лидеру, но при этом все же удовлетворяет критерию пропорциональности. Его достоинством можно считать то, что он автоматически гарантирует получение хотя бы одного мандата всем партиям, допущенным к распределению мандатов (с 2010 года это прямое требование федерального закона).
Постепенно этот метод стал основным на региональных выборах. Его использовали в большей части регионов. Метод Хэйра-Нимейера остался в цикле 2018 – 2022 годов только в Ингушетии, Татарстане и Чеченской Республике, то есть там, где доминирование «партии власти» обеспечивается более грубыми методами.
По структуре списков пропорциональные системы, использованные на российских выборах, можно разделить на три разновидности. Первоначально регионы использовали так называемые плоские (правильнее сказать, линейные) закрытые списки, где кандидаты размещены друг за другом и получают мандаты в порядке расположения. Другая разновидность – открытые списки, когда избиратель может дополнительно выразить предпочтение одному или нескольким кандидатам из выбранного им списка – была опробована в 2003 – 2005 годах по одному разу в четырех регионах (Республика Калмыкия, Корякский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ, Тверская область), после чего от этой системы отказались не только в этих регионах, но и в других регионах, где она уже была предусмотрена в законе (Кынев А. Выборы парламентов российских регионов 2003–2009: Первый цикл внедрения пропорциональной избирательной системы. М. Центр «Панорама», 2009. С. 47–50.).
Постепенно большинство регионов перешли на третью модель – списки, разбитые на территориальные группы. Эта модель была первоначально использована на выборах в Государственную Думу, где она абсолютно оправдана, так как обеспечивает территориальное представительство в списочной части Думы. Мы полагаем, что она оправдана также в крупных и сильно неоднородных регионах. В небольших же и достаточно однородных регионах данная модель имеет больше недостатков, чем достоинств.
Главные ее недостатки проявляются тогда, когда региональный закон требует разбивать списки на большое число территориальных групп. И в большинстве регионов выбрано именно такое решение. Группы жестко привязаны к одномандатным округам, и их нельзя объединять.
В результате часть территорий не получает депутатов (в первую очередь территории, голосующие плюралистично), а другие могут получить более одного мандата. Иными словами, разбиение списка на большое число групп не обеспечивает территориальное представительство (вопреки тому, что декларируется), а искажает его (Любарев А. Разбиение партийного списка на региональные группы: проблемы территориального представительства // Журнал о выборах. 2007. № 5. С. 37–42.).
Любопытно также то, что введение данной модели в регионах не соответствует логике обеспечения территориального представительства. В первую очередь разбиение списка на территориальные группы важно при полностью пропорциональной системе. Однако именно в регионах с такой системой списки чаще всего не разбиваются: из семи регионов, где сейчас действует данная система, разбиение предусмотрено только в Дагестане.
Выше я писал о том, что разбиение полезно для крупных и неоднородных регионов. Однако в период активного внедрения данной модели все было наоборот: такие небольшие и достаточно однородные регионы, как Курганская и Орловская области, ввели разбиение списков еще соответственно в 2004 и 2007 годах, хотя ввели так, что оно не влияло на распределение мандатов (Кынев А. Выборы парламентов российских регионов 2003–2009: Первый цикл внедрения пропорциональной избирательной системы. М. Центр «Панорама», 2009. С. 44–47.), в то время как в Республике Коми и в Московской области разбиения не было в 2007 году, в Ростовской области его не было в 2008 году, в Краснодарском крае – ни в 2007, ни в 2012 году, а в Татарстане и Тюменской области оно так и не было введено.
Регулирование финансирования избирательных кампаний кандидатов и избирательных объединений
Региональные законодатели полностью самостоятельно, без каких-либо ограничений или рамок со стороны федерального закона, определяют предельные размеры расходования средств избирательных фондов кандидатов и избирательных объединений («потолки» избирательных фондов). Так же самостоятельно они определяют ограничения на внесение в избирательные фонды средств физическими и юридическими лицами, а также самими избирательными объединениями и кандидатами.
Между тем, «потолки» избирательных фондов играют важную роль. Если они занижены, это вынуждает кандидатов и партии прибегать к теневому финансированию избирательной кампании. Завышенные «потолки» создают неравную ситуацию, когда участники кампании, обладающие большим финансовым ресурсом, имеют значительно большие возможности для ведения кампании.
В период 2002 – 2009 годов, когда была возможна регистрация на основании избирательного залога, размер залога был довольно жестко привязан к потолку избирательного фонда (первоначально совсем жестко 15%, позже от 10 до 15%). И в некоторых регионах размер «потолка» завышался ради увеличения размера залога. Примером может служить Санкт-Петербург, где перед выборами 2007 года «потолок» был установлен в размере 600 млн руб., что означало непомерно завышенный залог в 90 млн руб. Перед выборами 2016 года «потолок» был снижен вдвое – до 300 млн руб., что равносильно признанию в его чрезмерной величине в 2007 и 2011 годах.
В большинстве же случаев видна тенденция по увеличению «потолков» избирательных фондов, что связано, с одной стороны, с инфляцией, а с другой стороны – с тем, что в последнее время финансовый ресурс чаще всего связан с административным, и финансовые возможности «партии власти» и ее кандидатов обычно выше, чем у оппозиции.
При этом в расчете на одного избирателя размеры «потолков» варьируют в очень широких пределах. Так, в период 2018 – 2022 годов на выборах глав регионов «потолки» имели значения от 15 руб. (Свердловская область) до 404 руб. (Тыва), на выборах региональных парламентов по партийным спискам – от 15 руб. (Кемеровская область) до 459 руб. (Чукотский АО), а по одномандатным округам – в среднем от 18 руб. (Еврейская автономная область) до 1052 руб. (Карелия).
